4月10日早上8時開始，鳳凰古城正式開始對外售票。右圖為4月10日的情景，左圖為清明節假日4月4日的情景（楊華峰 攝）

　　鳳凰“進城費”事件，正值《旅游法》出臺之際，更引來了公眾對“門票經濟”法律層面的討論以及旅游開發過程中人文關懷的思考。事實上，這只不過中國旅游業“門票經濟”的縮影。

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　　公眾的兩個反應：“緬懷”免費和繞開鳳凰

　　4月10日，鳳凰古城開始收取148元的“進城費”后，游客門可羅雀，鳳凰古城中的商家無生意可做，關門閉戶，甚至聚集抗議。在記者拍攝的照片中，4月10日鳳凰古城的冷清寥落，與此前清明節假期游人如織的場面形成鮮明對比。

　　長期以來，鳳凰古城是一個深具魅力的旅游點。這里除了沈從文故居、熊希齡故居等少數景點需要買門票外，一直實行免費入城。

　　但自從去年底，鳳凰當地就傳言入城要收費了；今年清明節前，鳳凰縣政府公布，從4月10日起，所有游客必須繳納148元“進城費”才能入城。這意味著，鳳凰古城告別免費迎客時代，走進“門票經濟”時代。

　　自公布收取“進城費”的消息以來，民眾和媒體的反應之大，恐怕完全出乎鳳凰縣政府的想象。

　　公眾的第一個反應，就是在鳳凰古城收費前最后一個法定節假日清明節涌向鳳凰，享受“最后的瘋狂”，甚至有驢友專程去“緬懷”這份最后的免費。統計數據顯示，清明節首日，涌進鳳凰古城的游客達3.16萬人次，比往年同期多出70%。

　　公眾的第二個反應，就是紛紛用言語和圖片，對鳳凰古城收取“進門費”表達不滿。最為極致的評語是：“收費的鳳凰不如雞！”

　　4月13日，坐擁將近70萬粉絲的微博“袁裕來律師”倡議“五一”不去鳳凰古城。截至本文發稿，這條微博已被網友轉發12萬余次，跟帖評論3萬多條，大多是持支持態度的。

　　名人微博“袁裕來律師”的博主，是全國律師協會行政法專業委員會副主任袁裕來。微博說：

　　“鳳凰古城10日開始收費，每張門票148元，政府獲利60元，游客驟減，商戶聚集縣政府抗議。12日，政府與100多家客棧老板座談，副縣長說，這幾天游客冷清，大家過段時間再看看，很多人不在乎門票多少的。倡議：如果‘五一’游客很多，就會造成誤導，你能不去鳳凰古城嗎？”

　　支持者中，有人曬出了自己“五一”繞開鳳凰城的旅游計劃。

　　也有對“袁裕來律師”持質疑態度的，其中最突出的質疑是：“這叫鳳凰古城那些商家怎么過？”、“不去鳳凰可以，去別的地方還不是照樣收門票！”

　　而最直面現實的坦然，只有兩個字：“過程！”似乎所有的“口水戰”都改變不了“門票經濟”的事實，“口水戰”僅僅是新的“門票經濟”誕生的一個過程而已。

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　　真的“不是為了錢，只是管理手段和措施”？

　　正如網友質疑的那樣，“進城費”實施半個月來，首先“受害”的就是城里的商家。一家年租金為30萬的江景客棧的老板說，往年這個時候，一間客房四五百元，甚至750元。而現在，11間客房的入住率為零，服務員干脆辭職走人了。

　　城中的商鋪平均年租金在3萬元以上，好點的客棧年租金在二三十萬元。游客銳減，讓很多商鋪、客棧沒了生意，不斷傳出停業抗議的消息。有村民質問：“我們世世代代居住在這里，門票收費沒我們的一毛分紅，這究竟是誰的鳳凰？”、“游客來參觀我的房子，憑什么收的錢歸你？”

　　鳳凰古城的旅游，從2000年到2010年10年間，讓鳳凰縣的財政收入從2265萬元增至2.44億元。2011年，該縣財政收入3.22億元，2012年則增至5.07億元。不過，在政府看來，收益明顯不夠，收入都被“其他商戶”賺走了。

　　2012年底，“鳳凰古城景區管理服務公司”成立了，注冊資金1.2億元，鳳凰縣政府持股49%，開發商占股51%。該公司主要收入來源是從門票收益中提取2%的代理費。

　　根據鳳凰縣政府公布的資料，148元門票，政府拿走的，一是“兩費一金”共33元(其中資源有償使用費15元、旅游宣傳促銷費7元和價格調節基金11元)，二是企業經營產生的相關稅收，三是門票代理費。

　　若按2012年690萬人次的游客計算，鳳凰古城一年的門票銷售額會超過10億元，僅“兩費一金”，政府的收入就超過2.2億元，歸屬政府的門票代理費也超過1000萬元，再加上企業稅金，收益更多。

　　也就是說，鳳凰古城每賣出一張門票，作為股東之一的地方政府既能從2%的門票代理費中獲取一次收益，又能以“兩費一金”和企業稅金的形式，獲取第二次、第三次收益。

　　縣政府和開發商都認為，現在到鳳凰古城旅游的960萬游客，70%是只看古城不看收費景點的，2012年的門票收入只有1.78億元。而2012年，鳳凰縣的旅游總收入為53.01億元，占全縣GDP的67.5%。

　　聯系到鳳凰縣政府2012年財政收入為5.07億元，確實是“大量的收益進入了其他商戶的手中”了。收取“進城費”，在鳳凰縣政府的解釋中，是“徹底整治鳳凰旅游亂象的一個重要舉措”，“不是為了錢，只是管理手段和措施”。

　　而在城中的商戶看來，縣政府和開發商一直壟斷著鳳凰古城的旅游資源，與民間旅游收益的爭奪由來已久。他們認為所謂規范景區只是借口，政府和開發公司“光想著自己掙錢，卻把商戶的掙錢路子堵死”。

　　有驢友反感自己的選擇權被剝奪：“不是花不起這筆錢，而是強制要求買‘捆綁票’，規定不合理！”“我只是想到沱江岸邊住兩天，你為什么捆綁收費要我去看景點？”“不要以為離開了鳳凰，我就沒地方旅游了”。

　　4月11日，鳳凰古城，大量商鋪都已關閉（網絡圖片）

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　　“進城費”引發的法律層面和人文關懷思考

　　有業內人士認為，古城鎮景區應依靠良好的環境吸引大量游客，拉動地方消費，多元化發展。單純靠“門票經濟”增收，最終只會窄化發展；反之，則會拓展旅游市場，提升人氣與形象。這方面，有兩個較為成功的例子。

　　一是不收門票的杭州西湖景區，從2002年10月起就免除了門票，這不僅刺激了消費，更提升了旅游品質，令總收入增長提速。2002年西湖免除門票前，杭州一年的旅游總收入只有549億元，而2012年，旅游總收入已經達到1191億元。

　　二是收門票的古村落周莊。從1998年起，周莊就開始發展旅游加高新科技的模式，把近20家傳感器企業引進來，年生產傳感器4.5億個以上，其中95%出口歐美和亞洲的國家和地區。僅此一項高科技產品，在就占周莊GDP的50%。

　　中國歷史文化名城保護專家委員會委員、上海同濟大學教授阮儀三對記者說，在國外古城鎮，一般不收費，國外古城鎮的做法是：“在旅游過程中產生的總稅收中，劃分一部分給古城鎮當地，而當地市政部門則利用這塊稅收進行運營和管理。”他說：“收費本身可以理解，也沒問題，但關鍵是收取的門票錢用在哪里？是運營商分了還是用于古城保護？”

　　事實上，歐洲和日本在保護古城鎮方面都有著嚴格的規定，比如日本的《文化財保護法》就嚴格規定：對傳統建筑要進行原樣修整，傳統建筑的外部修整費用，中央政府和地方政府各出資50%，并且每年每個保護區可以有6-8戶得到補助。

　　在國內，周莊作為古城鎮旅游的先行者，早在2000年就率先在全國成立了古鎮保護基金，確定每年門票收入的10%專門用于古城鎮保護。這使古城鎮保護與開發形成一體，也使經營者、旅游者、居民三方的利益做到了有機結合。

　　此外，烏鎮等地也明確從旅游收入中劃撥一定比例款項，用于每年古城鎮的保護性修繕；而蘇州僅為平江路歷史風貌區的治污，就投入了1.7億元的資金。

　　面對國外在保護古城鎮方面極具操作性的法律法規，難怪近日在熱議中出臺的《旅游法》也備受質疑：《旅游法》能管得了門票亂漲價嗎？《旅游法》對古城鎮的保護有可操作性嗎？

　　更難怪鳳凰縣政府聲稱的“鳳凰古城門票由于是新定價格，而非漲價，故不需要聽證”，被網友引用《價格法》、《湖南省價格監督管理條例》和《湖南省價格聽證目錄》等法律法規進行質疑。

　　中國社科院旅游研究中心特約研究員、旅游專家劉思敏也表示，鳳凰古城是由傳統民居所組成的，那么這座古城也應歸當地居民所有。如今，所有的收益都落入地方政府和經營方，這是說不過去的。

　　他認為，收費與否說到底是商業模式問題，當地群眾有權選擇何種商業模式。如何讓多方共贏，大家一起發財，把老百姓也納入利益鏈條之中，是當地政府迫切需要解決的問題。

　　在歐洲，有一點值得我們深思的是，不但旅游開發、利益分享要考慮原住居民的感受，甚至在傳統建筑的修整上，也應該考慮原住居民的感受。即把保護歷史街區當成使市民精神愉悅、心情舒適的必要條件。

　　英國在1967年頒布的《城市宜居條例》(又稱《城市文明法》)，規定要保護那些“有特殊建筑藝術和歷史特征”的地區，在保護的過程中，首先要考慮地區的“群體價值”。這部法律名稱若直譯，就是“有關市民舒適、愉悅的法律”。

　　4月13日，收取“進城費”后的首個周六，鳳凰古城核心景區（新華社供圖）

　　4月10日，兩名游客在鳳凰古城售票點前查看門票管理辦法（新華社供圖）

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　　沒有人與人的融會貫通，古鎮將是一座“死城”

　　從2003年起，由建設部和國家文物局共同組織評選了五批“中國歷史文化名鎮名村”。記者根據國家文物局網站公布的數據統計，五批“中國歷史文化名鎮名村”共有350個，其中“中國歷史文化名鎮”181個，“中國歷史文化名村”169個。

　　面對這些古鎮，最突出的矛盾就是旅游開發與保護之間的矛盾。2005年底，阮儀三教授曾經作過這樣的評價：“古鎮的價值不僅只在旅游，更在于她的歷史功能，她的文化功能，她的建筑功能，甚至可以說古鎮是一個人、一個民族回歸自我的精神寄托。”

　　“如果只把發展旅游經濟當成古鎮保護與開發的唯一目的，就人為地把保護與開發對立起來，陷入一開發就混亂，一保護就冷清的‘剪不斷，理還亂’的困局。”他說：“古鎮今后的發展趨勢應當是取消門票。”

　　八年后的今天，“門票經濟”非但沒有得到改善，反而愈演愈烈。不是所有的人都會去鳳凰古城交“進城費”的，但正如前面的網友所說的那樣，去別的地方還不是照樣收門票？可見，人們對“門票經濟”的積怨尤深，鳳凰只是點燃積怨的一根導火索而已。

　　所以，有媒體認為，2007年國家發改委頒布的“三年內不提價”的“限漲令”，儼然成了景區的“三年提價令”。每次三年大限臨近，各大景區就摩拳擦掌，爭先恐后地擠上“漲價班車”，令民眾直呼“傷不起”！

　　在央視2012年報道中，我國130家5A級景區中，門票低于60元的只有22.3%，60元至100元的有31.5%，100元至200元的有35%，200元以上的有11%。這幾乎動輒就抽取民眾月均收入的10%，而美歐日韓等國的景點門票占本國民眾月均收入不到2%。

　　據《2012年中國旅游經濟藍皮書》中的數據，2012年全年國內旅游人數更是突破了30億人次。公眾普遍的內心感受和不滿，就難怪鳳凰古城的“進城費”會一石激起千層浪，引來無數的口誅筆伐了。

　　南京大學文化與自然遺產研究所所長賀云翱教授說，無論國際國內，對于里面有大量居民的古城、風景區或文化遺產地，一般來講都應當采取開放式管理。當然，也不排除有類似浙江烏鎮那樣，協調好居民、商家與政府之間利益關系，采取封閉式管理。

　　確實，正如八年前阮儀三教授所說的那樣：“古鎮的經營必須要統籌兼顧經營者、旅游者、居民三方的利益。如果古城鎮不存在了，其他將無從談起，必須明確保護第一位，開發第二位。”

　　正是在這個意義上，才讓我們領會如今已經逝去的羅哲文先生曾經說過的話：“沒有人與人、人與景的融會貫通，沒有經濟與自然的和諧統一，古鎮將是一座沒有生氣的‘死城’。”

　　古鎮如此，其他景點亦然，中國的旅游業亦然。何硯華