楊志錦；衣鵬

　　放權(quán)的核心在質(zhì)不在量。5月16日公布的《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》(國發(fā)〔2013〕19號)，共取消和調(diào)整117項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。

　　單從數(shù)字上看，取消和下放的項(xiàng)目數(shù)量是近6年最少的一次。在2007年、2010年和2012年的三份同類清單中，取消和下放的項(xiàng)目數(shù)量分別是，157項(xiàng)、184項(xiàng)和288項(xiàng)。而本次僅為91項(xiàng)。

　　但針對發(fā)改委的改革力度卻是歷次最大。本次清單中，取消了14項(xiàng)國家發(fā)改委對企業(yè)投資的核準(zhǔn)權(quán)，下放了該委員會(huì)12項(xiàng)核準(zhǔn)權(quán)。而過去的3張清單，僅取消1項(xiàng)，下放2項(xiàng)。本次清單還取消調(diào)整了多項(xiàng)評比和行政性收費(fèi)。

　　此前，國務(wù)院總理李克強(qiáng)提出了要削減1/3審批項(xiàng)目的任內(nèi)量化指標(biāo)，稱“改革進(jìn)入了深水區(qū)”。

　　六批放權(quán)清單

　　自2002年國務(wù)院取消“第一批”行政審批項(xiàng)目以來，上屆中央政府共開出“六批”清單。其中，2002年至2004年的前三批清單，主要是在取消調(diào)整部門規(guī)范性文件和部分法規(guī)中設(shè)定的行政審批事項(xiàng)。

　　2004年則是依法“放權(quán)”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，此前一年《行政許可法》頒布實(shí)施，使國務(wù)院將行政審批與法定的行政許可進(jìn)行劃分。但慣例上與對企業(yè)投資的“核準(zhǔn)”一起，仍統(tǒng)稱為行政審批。如應(yīng)松年等人認(rèn)為，從法理上看，許多非行政許可審批項(xiàng)目實(shí)質(zhì)也是行政許可。

　　自此在國務(wù)院文件中的行政審批，至少包括三類：既有和新設(shè)的行政許可項(xiàng)目，設(shè)定為行政許可的審批項(xiàng)目和保留的非行政許可審批項(xiàng)目。

　　對后兩類項(xiàng)目，國務(wù)院專門開具了兩份清單，一是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》(國辦發(fā)〔2004〕62號，以下簡稱62號文)；二是《國務(wù)院對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》(國務(wù)院令第412號，以下簡稱412號令)。

　　其中62號文涉及211個(gè)項(xiàng)目，412號令涉及500個(gè)項(xiàng)目。在此之后，政府對公民、企業(yè)、非政府組織特定行為的批準(zhǔn)即應(yīng)該辦理為行政許可。而政府內(nèi)部及其與其他國家機(jī)關(guān)之間的批準(zhǔn)仍可稱為審批。上述711個(gè)遺留項(xiàng)目，是一種過渡期的選擇，也因此成為2007年至今四批清單取消調(diào)整的主要項(xiàng)目。

　　這711個(gè)項(xiàng)目中，迄今已經(jīng)有220項(xiàng)被取消，占近6年取消項(xiàng)目總數(shù)的42.56%；其中71項(xiàng)被下放，占近6年下放項(xiàng)目總數(shù)的24.05%；可見其是治理的重點(diǎn)。5月16日公布的117項(xiàng)清單中，取消和下放以這兩項(xiàng)文件為設(shè)定依據(jù)的項(xiàng)目，是近6年來數(shù)量最少的一次。

　　部委遺留難題

　　值得注意的是，本次清單對國家發(fā)改委“核準(zhǔn)”項(xiàng)目進(jìn)行了史上最大批量的取消和調(diào)整。此前3批清單中，這些核準(zhǔn)權(quán)僅被取消1項(xiàng)，下放2項(xiàng)。此次清單中則涉及取消14項(xiàng)，下放12項(xiàng)。

　　這些項(xiàng)目以《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)〔2004〕20號，以下簡稱20號文)及其《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2004年本)》(以下稱《目錄》)為設(shè)定依據(jù)。這組2004年頒布的文件，賦予發(fā)改委在66類企業(yè)投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)權(quán)。

　　《目錄》雖曾多次修訂，并由該委負(fù)責(zé)人傳出“將削減一半”的計(jì)劃，但至今施行的仍是2004年本。各地?fù)?jù)其制定的地方目錄，也只能在省一級核準(zhǔn)權(quán)上向下部分調(diào)整。今年“兩會(huì)”后發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施〈國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案〉任務(wù)分工的通知》則顯示，新修訂的《目錄》最遲需在6月底前發(fā)布。

　　“核準(zhǔn)”的權(quán)力，本是國務(wù)院依據(jù)投資體制改革意見，不再單純以投資規(guī)模“審批”所有投資項(xiàng)目，對其中企業(yè)投資項(xiàng)目，在投資管理部門，即國家發(fā)改委代以更為簡化的“核準(zhǔn)”程序。但針對66類項(xiàng)目仍有參加座談的企業(yè)負(fù)責(zé)人提出意見。

　　在現(xiàn)有部委局中，還存在大量行業(yè)管理和社會(huì)管理事務(wù)的審批權(quán)。本版圖形統(tǒng)計(jì)顯示，在過去四批次取消和下放行政審批項(xiàng)目中，涉及較多的部委局是商務(wù)部、質(zhì)檢總局、證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委等部門，較少的是公安部、國土部、民政部等。

　　其中，商務(wù)部以取消和下放74項(xiàng)審批權(quán)居于榜首，尤以2010年第五批清單中最多。當(dāng)年該部下放36項(xiàng)涉及外商投資的審批權(quán)至省一級。這可能緣起于金融危機(jī)和入世十周年，商務(wù)部在此情況下將投資審批權(quán)下放，以繼續(xù)吸引外資。

　　公安部、民政部等涉及社會(huì)管理領(lǐng)域的審批，則需要國務(wù)院和地方層級共同研究調(diào)整。金融領(lǐng)域三個(gè)監(jiān)督委員會(huì)，由于系垂直管理部門，往往下放事項(xiàng)較多。國土部的審批調(diào)整較少，與其大量審批權(quán)已經(jīng)集中在省一級國土管理部門有關(guān)。這類項(xiàng)目時(shí)有下放。

　　中國各級政府仍然掌握預(yù)算內(nèi)的大量投融資資源，在涉及政府性資金的投資領(lǐng)域，《政府投資管理?xiàng)l例》在2010年征求意見后，也還沒有公布實(shí)施。《預(yù)算法》則仍在修訂。此次調(diào)整的審批事項(xiàng)基本不涉及這一領(lǐng)域。

　　比如，市場上熱議的投資擴(kuò)建民用機(jī)場事項(xiàng)。上屆政府將“擴(kuò)建機(jī)場：總投資10億元至20億元的項(xiàng)目核準(zhǔn)”的核準(zhǔn)權(quán)由國家發(fā)該委，下放至國務(wù)院行業(yè)主管部門和省級政府發(fā)改委。而本次“取消”的第1項(xiàng)則為，“國家發(fā)展改革委”實(shí)施的“企業(yè)投資擴(kuò)建民用機(jī)場項(xiàng)目核準(zhǔn)”。據(jù)其設(shè)定依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》規(guī)定，“擴(kuò)建機(jī)場：總投資10億元及以上項(xiàng)目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其余項(xiàng)目按隸屬關(guān)系由國務(wù)院行業(yè)主管部門或地方政府投資主管部門核準(zhǔn)。”

　　所以，本次清單的意思是，企業(yè)投資20億元以上的機(jī)場擴(kuò)建項(xiàng)目，也轉(zhuǎn)由民航局和地方發(fā)改委核準(zhǔn)。目前地方機(jī)場擴(kuò)建，既有注入政府性資金的，也有依靠原有機(jī)場集團(tuán)投資的方式。涉及政府性資金投資(尤其投資比例超過30%)的項(xiàng)目，仍要經(jīng)過政府間的審批程序。

　　在應(yīng)對政府內(nèi)部“審批”事項(xiàng)復(fù)雜，多年來已形成“跑部錢進(jìn)”態(tài)勢。國務(wù)院也準(zhǔn)備減少涉及大量部委審批的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付份額。但是，由于財(cái)政收入增幅縮減，又需要嚴(yán)格管控中央財(cái)政支出，這一改革能否施行仍待觀察。