編者的話

　　養老保險制度改革，與每個人的切身利益密切相關，社會廣泛關注。搞好養老保險制度改革的頂層設計，讓這一制度在保障老年生活、調節收入分配、維護公平正義方面發揮更大作用，是全社會的共同期盼。本期“觀察”聚焦養老保險制度改革，選取頂層設計中的重要方面，約請權威專家分析問題、交流看法、提出建議，以期在觀點交流、碰撞中深化認識、明確思路，并為相關決策提供參考。

　　搞好養老保險制度改革的頂層設計(問對)

　　──訪全國人大常委、中國人民大學教授鄭功成

　　本報記者 張怡恬

　　養老保險制度是最重要的社會保障制度安排之一，也是深化社會保障制度改革的重點。經過20多年的建設與發展，我國已形成了比較完整的養老保險制度，但這一制度也存在一些問題，深化改革、優化制度的社會呼聲很高。深化養老保險制度改革的難點有哪些，方向是什么？就這些公眾關注的問題，記者采訪了全國人大常委、中國人民大學教授鄭功成。

　　制度建設成就卓著，但問題不容忽視

　　記者：作為長期追蹤研究我國社會保障制度改革與發展問題的專家，您對養老保險制度現狀有何評價？

　　鄭功成：我國養老保險制度建設，可以用“成就卓著，仍需完善”來評價。經過20多年的努力，我國養老保險制度建設取得了重大進展。一是實現了養老觀念的革新，政府、單位、個人和社會共同分擔養老責任的共同責任意識已普遍建立。二是初步完成了制度轉型任務，即由傳統的單位包辦、現收現付、封閉運行、單一層次的企業職工退休制度轉型為責任分擔、統賬結合、社會化、多層次的新型養老保險制度。三是基本實現了制度全覆蓋，并從選擇性制度安排提升為普惠性制度安排。在城鎮職工基本養老保險覆蓋面穩步擴展的條件下，2009年建立農村居民基本養老保險制度，2011年又為城鎮非就業居民建立基本養老保險制度，再加上機關事業單位退休制度和發展中的補充保險，已經形成了完整的養老保險制度體系，每個公民都可以參加其中的一個制度，每個達到規定退休年齡的老年人都能夠領取到數額不等的養老金。這極大地解除了人們的養老后顧之憂，促進了社會公正與發展成果共享。我國養老保險制度建設堪稱當今世界社會保障制度建設的偉大實踐。

　　但也應看到，這一制度仍存在諸多缺陷，特別是以往改革中的一些遺留問題需要盡快解決。比如，企業職工養老保險改革未能很好地貫徹“老人老辦法、新人新辦法、中人有過渡辦法”的改革原則，機關事業單位養老保險改革又滯后于企業，新老不分、改革不同步帶來了突出問題；又如，職工基本養老保險基金仍處于地區分割統籌狀態，導致了地區間費率負擔畸輕畸重，大大增加了制度運行成本，損害了制度的公平性與可持續性；再如，在化解養老保險制度轉型產生的歷史責任和隱性債務方面，各方面主體特別是政府的責任邊界模糊不清，影響了制度健康發展。這些由改革不徹底形成的問題，需要通過深化改革來解決。

　　從頂層優化制度安排成為當務之急

　　記者：當前，我國改革進入深水區，養老保險制度改革也到了關鍵階段。請具體談談養老保險制度改革主要面臨哪些挑戰和問題。

　　鄭功成：一是理論上存在認識誤區。例如，有人認為養老保險基金積累越多越好，殊不知，基金積累只是為了微調代際養老負擔，應當適度而不宜過度；又如，有人以地區發展失衡為由反對職工基本養老保險基金全國統籌，卻忘記了維護制度統一和費率公平，是養老保險制度乃至市場經濟的基本法則。二是體制性障礙亟須跨越。現行養老保險制度的地區分割、城鄉分割、群體分割乃至于身份分割，其實是行政體制、財政體制、勞動就業體制等分割造成的，因而必須同步推進相關改革。三是現行制度存在缺陷。例如，職工基本養老保險已淪為責任失衡的地方性制度安排，城鎮居民養老保險的覆蓋對象比較模糊，農民養老保險缺乏激勵機制，機關事業單位退休制度改革滯后，等等。可見，深化養老保險制度改革的任務非常繁重。

　　記者：面對這些挑戰和問題，怎樣抓住深化養老保險制度改革的關鍵？

　　鄭功成：抓住關鍵，就要在統籌規劃的基礎上盡快搞好優化制度安排的頂層設計，并在中央政府強力推動下，自上而下地理順相關關系。因為如果現行制度的缺陷不能及時得到矯正，伴隨覆蓋面與投入規模持續擴大，問題就可能更為嚴重。

　　優化制度安排的方向與重點

　　記者：您在多年前提出過社會保障改革應堅持理念優于制度、制度優于技術的方略。這一方略適用于現階段養老保險制度改革嗎？

　　鄭功成：依然適用。頂層設計的關鍵性任務就是確立新理念、排除體制性障礙、優化制度安排。應進一步明確公平、正義、共享的建制理念，維護法定養老保險制度的統一性，提升制度的公平性與互濟性，真正形成養老保險多層次化，保障這一制度的可持續性。在制度優化中，關鍵是要合理確定法定養老保險制度的統籌層次與均衡責任負擔，同時理順與之相關的管理體制、財政體制。

　　記者：企業與機關事業單位之間的退休“雙軌制”是人們關注的焦點，如何通過優化制度安排消除“雙軌制”下的不公平？

　　鄭功成：所謂“雙軌制”，其實是兩大群體養老保險改革不同步的結果。解決辦法只有一個，這就是為機關事業單位建立與企業職工相似的社會養老保險制度，真正實現繳費義務平等、制度結構相同、待遇計發辦法一致。在推進改革時，把機關和事業單位職工都納入統一的公職人員養老保險制度比把事業單位分割出來要合理，因為他們都受雇于國家，其工薪都源自財政供款。

　　記者：城鎮職工基本養老保險制度的改革方向是什么？

　　鄭功成：盡快實現基本養老保險基金全國統籌是優化職工基本養老保險制度的金鑰匙。只有全國統籌才能讓這一制度恢復為國家統一的法定制度，才能根治費率負擔不公、基金余缺分化、運行成本高昂等弊端，并為形成全國統一的勞動力市場提供制度保障，為實現基金保值增值創造條件，也為推進機關事業單位養老保險改革提供成熟的參照。需要指出的是，全國統籌不是省級統籌的簡單提升，而是應藉此完善責任分擔機制、優化統賬結合方式及比例，并通過降低單位繳費負擔等提高制度吸引力，最終使這一制度走上定型、穩定、可持續發展的新階段。

　　記者：您對農民養老保險制度的發展有何看法？

　　鄭功成：農民養老保險制度的建立與快速推進具有劃時代意義。但應認識到，這一制度的籌資機制與結構還需要優化。當務之急是要增強對農民參保的激勵，將重點補“出口”轉變為重點補“進口”，也就是政府補貼從養老金給付補貼轉變為繳費補貼，并進一步明確中央與地方政府的財政責任。

　　觀點碰撞

　　制度如何可持續？

　　關鍵是建立激勵機制

　　中國社會科學院拉丁美洲研究所 鄭秉文

　　我國養老保險制度采用統賬結合模式，既有一定的再分配作用，又能調動個人積極性。但目前，這樣的初衷和目的并沒有達到，主要原因是多繳多得的激勵機制還沒有建立起來，未來權益和當前繳費的聯系不緊密，沒能充分調動個人積極性。

　　多繳多得的激勵機制缺失，導致參保人不愿意提高繳費最低年限，不愿意提高領取養老金的年齡，新農保參保人不愿意選取高的繳費檔次。這既不利于提高制度的財務可持續性，也不利于提高參保人待遇水平。社保制度變成了一個“公共池塘資源”，其結果必然是“公地悲劇”。可以說，包括希臘在內的一些南歐國家社保制度存在的主要問題就在于此。因此，建立多繳多得的激勵機制，是養老保險制度可持續的關鍵。

　　加強激勵設計的突破口在于盡快建立待遇水平正常調整機制。這一機制必須考慮以下因素：一是盡快明確制度目標替代率，使之符合“保基本”、“有彈性”、“可持續”的原則；二是養老保險待遇要與最低工資、低保等相銜接、一盤棋，并充分考慮未來人口老齡化發展趨勢；三是明確養老保險待遇與社會平均工資增長率、通脹率與經濟增長率指數化掛鉤的不同權重。有了待遇水平正常調整機制，就既能讓參保人分享經濟發展成果，又能激勵參保人多繳多得，提高制度吸引力。

　　需要采取綜合措施

　　西南財經大學保險與社會保障研究中心 林 義

　　實現養老保險制度可持續，不能僅僅抓住某一個“關鍵”，而需要從以下幾方面采取綜合措施。

　　建立基本養老保險、單位補充養老保險和個人儲蓄性養老保險相結合的多層次養老保險體系。這是世界上越來越多的國家重視和采取的目標模式。基礎養老金全國統籌與多層次養老保險制度體系建設同步進行，才能為實現基本養老保險制度可持續贏得戰略主動。

　　高度重視養老保險長期財務平衡與基金管理的安全有效。一個穩定的養老保險財務平衡機制需要參保人長期穩定繳費或繳納稅收，需要政府財政的持續支持，需要養老保險基金保值增值和科學的基金管理，需要有效的養老保險基金風險控制。必須加快出臺科學的養老保險基金保值增值及管理辦法。

　　著力創新養老保險管理體制，完善管理服務平臺。構建養老保險基金垂直管理系統，增強基于全國一盤棋的中央調劑基金的調控能力；正視我國現行基本養老保險制度種類繁多，養老保險關系在城鄉之間、區域之間、行業之間轉移接續難度大的挑戰，盡快出臺相關制度和政策，推進城鄉養老保險基層管理平臺、服務平臺、信息網絡平臺建設和基層人員管理服務能力的全面提升。

　　城鎮化后咋養老？

　　堅持以保險養保險的原則

　　中國社會科學院歐洲研究所 田德文

　　從歐美國家的歷史經驗看，城鎮化不僅僅是居住方式上的“農民進城”，更是產業結構從傳統農業為主轉變為現代農業、工業和服務業協調發展。城鎮化是復雜的社會系統工程，其中養老制度轉型是最難辦的事。因為，在傳統農業社會和農村地區，養老主要是個人、家庭和家族的責任，而城鎮化改變了農民的就業和居住模式，原有養老方式受到沖擊，必須盡快建立社會養老保險制度。但是，社會保險的原則是“誰投保誰獲益”，城鎮化后，原來沒有繳納養老保險費的農村老齡人口怎么辦？

　　在這方面，歐美國家的做法因國情不同而差別很大，共同點是經歷不同形式的“過渡期”，用新增工業勞動人口的保費來補貼原來沒繳保費的農村老人，不足部分由國家用一般性稅收補足。這個過渡期有長有短，社會養老保險標準相對較低的盎格魯—撒克遜模式可以較快完成農村和城市養老保險體制的并軌，歐洲大陸不少國家則過了100多年仍有專門的“農業社會保險”。

　　與歐美國家相比，我國城鎮化進程是在人口多、底子薄的背景下由政府推動的。這樣，在養老體制轉軌方面就應該特別注意嚴守社會保險的基本原則，“以保險養保險”，而絕不能由政府“包下來”。我國是發展中國家，這個包袱政府背不起。

　　使職工基本養老保險成為核心制度

　　中國人民大學中國社會保障研究中心 魯 全

　　我國城鎮化的三種基本方式對應著三類人群的養老保險問題。第一種方式是農村富余勞動力大量進城。它迫切要求打破戶籍限制，將勞動關系作為參加職工養老保險的基本標準，從而提高農民工的參保率。第二種方式是通過土地征用實現城鎮地域擴張。它要求處理好征地補償與被征地人群養老保障之間的關系，避免失地農民陷入老年貧困的境地。第三種方式是農業產業化使一些傳統農業勞動者的就業方式從自我雇傭變為被雇傭。它要求將就業方式而非產業性質作為參保的標準，即讓這部分被雇傭的農業勞動者參加職工養老保險而非農民養老保險。

　　我國目前有2億多農民工，未來20年還有約3億農村人口要轉移到城鎮。這就是說，隨著新型城鎮化的推進，大多數勞動者都應參加城鎮職工基本養老保險制度，從而使這一制度成為養老保險體系的核心制度。同時，城鎮化將使更多傳統農業勞動者的職業身份和就業方式發生變化，將有越來越多的年輕勞動者加入職工基本養老保險制度，從而將優化這一制度的參保人員結構，增強制度的自我平衡能力與財務可持續性。

　　機關事業單位養老怎么改？

　　“三聯動”就能“大并軌”

　　中國社會科學院拉丁美洲研究所 鄭秉文

　　2009年以來，五省市事業單位養老保險改革試點之所以沒有取得實質性進展，究其原因，主要是存在以下一些阻力：一是進行改革試點的是一部分事業單位，很多人預期事業單位的養老金將會出現三六九等，產生抵觸情緒；二是改革沒有一攬子設計，試點地區看到的只是與企業拉平，那就意味著降低養老待遇，而沒有看到作為補充保險的職業年金的具體方案；三是改革中不僅存在事業單位三六九等的內部攀比，對外也存在對公務員的攀比問題。

　　可見，事業單位改革推進難，主要不是制度模式的問題，而是改革步驟的問題。事業單位改革只要遵循“三聯動”的原則，就能實現機關、事業單位和企業養老保險制度的“大并軌”。一是基本養老保險改革與職業年金改革同時進行，給參保人吃下定心丸，讓他們看到參加改革之后待遇下降的部分可由類似企業年金的職業年金制度補上去；二是在完整的頂層設計下，事業單位作為一個整體一次性進入改革程序；三是將作為公共部門的事業單位和機關單位(公務員)作為一個整體推進改革，從而化解改革阻力。

　　探索新的制度模式

　　浙江大學公共管理學院 何文炯

　　最近10多年，我國養老保險體系建設迅速推進，基本實現了制度全覆蓋。但人群分等、制度分設，導致公平性缺失。針對這一問題，可以考慮建立全社會統一的社會養老保險目標制度：A+B模式。

　  制度A是國民養老金制度，體現政府的基本責任，對所有達到一定年齡的老年人統一發放基本養老金，其標準以保障基本生活資料購買能力為原則確定，其資金來源于稅收。制度B采用個人賬戶制，公職人員強制參加，按照適度標準由財政和公務員本人繳費，體現政府作為用人單位的責任；其他工薪勞動者，由用人單位根據勞動合同與勞動者及其工會協商確定待遇標準和籌資方法，作為員工福利計劃的一部分；其余人員(含農民、自由職業者等)自愿參加、自主決定待遇水平和繳費標準。對于制度B，政府不承擔資金兜底的責任，但要制定相關法規和政策，并實施有效的監管。

　　按照這一思路，應對各基本養老保險制度進行全面改造：改造城鎮職工基本養老保險制度，實行社會統籌基金與個人賬戶基金的徹底分離；盡快將城居保與新農保合并成為城鄉居民社會養老保險制度；堅持國家機關與事業單位養老保險制度同步改革，從而將現行的四個制度整合成一個制度。

　　本版制圖：蔡華偉