去年，清華大學(xué)公共管理學(xué)院選取了全國81個地級市政府和直轄市進(jìn)行了財(cái)政透明度研究（詳見《哪個城市更透明》）。2013年，該研究報告將調(diào)研范圍擴(kuò)展到了全國所有地級市政府（共285個，不包括三沙市）和4個直轄市。

課題組在去年報告的基礎(chǔ)上，建立了中國全口徑財(cái)政透明指標(biāo)體系，把政府收支的各方面都納入，而不限于已納入預(yù)算的收支內(nèi)容，可以比較全面地評價地方政府財(cái)政公開與透明的現(xiàn)狀。該體系包括四大部分：第一，納入預(yù)算機(jī)構(gòu)和部門。第二，一般性預(yù)算（決算）與支出情況。第三，專戶（即預(yù)算外財(cái)政）與政府債務(wù)情況。第四，國有資本經(jīng)營與國有企業(yè)收支情況。這四部分均為100分，總分值為400分。

課題組負(fù)責(zé)人、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授俞喬告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，比起研究規(guī)模更大的省級政府，市級政府的財(cái)政透明公開狀況更為具體地反映出了我國財(cái)政公開的透明度水平。“政府在公共治理上，應(yīng)當(dāng)向上市公司的現(xiàn)代公司治理學(xué)習(xí)，需要向所有利益相關(guān)者公開信息。政治事務(wù)的公開透明、民主問責(zé)、法治政府是現(xiàn)代國家治理的關(guān)鍵。”

透明度與社會環(huán)境和政治決心相關(guān)

調(diào)查顯示，我國289個城市政府財(cái)政透明度總體很低，即便是排在前30位的市級政府的財(cái)政公開情況也遠(yuǎn)未達(dá)到良好披露的水平。

前30名中，廣東省占據(jù)10個席位，安徽省占據(jù)5個席位，山西、貴州、廣西各有3個城市上榜；若按區(qū)域來劃分，東部沿海省份和中西部省份，剛好各占一半；得分超過100分的城市僅有46個。

廣東省的市級政府在財(cái)政公開方面居全國之首,居于中部的安徽省緊隨其后,而華東發(fā)達(dá)地區(qū)則相對滯后。俞喬告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：“廣東、安徽在公共治理改革上的確給全國帶了好頭，而華東發(fā)達(dá)地區(qū)則相對滯后。這一點(diǎn)表明，公共治理改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間并不存在直接的相關(guān)關(guān)系，而可能與社會環(huán)境和政治決心相關(guān)。”

289個城市中，有5個城市的得分為個位數(shù)，其中，最后三名（白城、銅仁、定西）的得分為0。

俞喬告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》得分為0的城市，四大指標(biāo)都未公布，主要原因是相關(guān)工作沒有引起主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注。

而4個直轄市的財(cái)政透明度表現(xiàn)良好，除重慶排名第73位外，其余3個均在前30名內(nèi)：上海（第1名）、北京（第2名）和天津（第28名）。據(jù)俞喬介紹，重慶排名低的原因主要是在“一般性預(yù)算（決算）與支出情況”部分得分過低，且未公布“專戶與政府債務(wù)情況”和“國有資本經(jīng)營與國有企業(yè)收支情況”。

政府收支四本賬，不能只審一本

根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見，完善財(cái)政預(yù)算制度，推動建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，是財(cái)稅體制改革中非常重要的一項(xiàng)。

中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇表示，除了經(jīng)常提的公開、透明外，規(guī)范、完整也是預(yù)算改革的目標(biāo)，《2013年中國市級政府財(cái)政透明度研究報告》表面上看到的是財(cái)政透明度排名，其實(shí)是通過財(cái)政透明度看政府職能的變化。

高培勇稱，政府收支不等于財(cái)政收支，我國的政府收支由四個部分構(gòu)成，一般性預(yù)算收支、基金預(yù)算收支、社會保險收支和國有資本經(jīng)營預(yù)算收支。“如果大家有機(jī)會去旁聽一下各級人民代表大會對這四本預(yù)算的審議狀況，就會發(fā)現(xiàn)差別很大。”

具體來說，第一本賬（即一般性預(yù)算收支）的審議程度最高，需要人民代表大會審議通過了，才可以執(zhí)行，是具有法律性質(zhì)的預(yù)算。而且，大體可以做到在政府層面統(tǒng)籌。“盡管還有許多不公開透明的，但是目前在所有預(yù)算中，這本預(yù)算的規(guī)范性程度最高。”高培勇說。

第二本賬為基金收支預(yù)算，分為兩部分：一個是政府部門設(shè)立的各種各樣的基金，是各部門自己控制收支。另外一個是土地出讓金。基金收支預(yù)算的特點(diǎn)是各級人民代表大會只能審議，不能批準(zhǔn)，屬于備案式的審議，不用批準(zhǔn)就可以直接執(zhí)行，且不能統(tǒng)籌。

第三本賬是社會保險基金預(yù)算，從收支上是專款專用，這本預(yù)算形成編制的主要部門是人力資源和社會保障部，報給各級人大也是備案式的，不能統(tǒng)籌，而且還需要財(cái)政部門相應(yīng)的兜底。

第四本賬是國有資本經(jīng)營預(yù)算，這本預(yù)算起碼有兩大致命弱點(diǎn)：第一、只覆蓋了部分國有企業(yè)（有不少國家部委和地方政府下屬的國有企業(yè)游離在國有資本經(jīng)營預(yù)算之外，只上繳稅收，不上繳紅利）。第二、國有企業(yè)上繳的利潤標(biāo)準(zhǔn)是全世界范圍內(nèi)最低的。因此這是一個非常不完全的國有資本經(jīng)營預(yù)算。

“課題組建立的全口徑的預(yù)算體系有指導(dǎo)意義，通過報告發(fā)布，要力促所有的政府收支預(yù)算都納入立法機(jī)關(guān)全口徑的政府審批當(dāng)中。”高培勇說，“只把其中的一般預(yù)算交給立法機(jī)關(guān)審批，其他三本預(yù)算都看不明白，碰不了，批不了，絕對不行。”

“我們不能落后，但也不能超前”

安徽省六安市在2013 年中國市級政府財(cái)政透明度排行榜中位居第26名。該市常務(wù)副市長王勝告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，過去地方政府最怕財(cái)政公開，也沒有自律意識，現(xiàn)在是歡迎賬目公開，一方面是約束干部，一方面也是保護(hù)干部，在群眾的監(jiān)督下，政府的壓力反而小了。“隨著人民群眾參與度、知情度的提高，怎么用好人民的錢是廉潔從政的體現(xiàn)。”王勝說。

杭州市（第9名）財(cái)政局總預(yù)算局局長王文超的話，可能更能體現(xiàn)地方財(cái)政部門的心聲。王文超表示，財(cái)政信息公開是一個循序漸進(jìn)的過程。財(cái)政信息哪些可以公開，公開到何種程度，細(xì)化到哪些水平，還需要看左鄰右舍，比如杭州公開要看南京、寧波，“他們走一步，我們不能落后，他們不走，我們也不能走得太前面”。而且浙江省內(nèi)杭州市要公開哪些信息還要受省級的指導(dǎo)和約束，省級沒有公開，市級公開，不現(xiàn)實(shí)的。總體來說，地方政府是五花八門、自下而上的公開，但是還有自上而下的控制、指導(dǎo)，一步一步向前進(jìn)。

一位不便透露姓名的地方政府官員指出，政府部門以外的機(jī)構(gòu)也要加快公開的步伐。“現(xiàn)在一說公開大家都盯著政府部門，實(shí)際上財(cái)政供養(yǎng)的還有許多政府部門以外的機(jī)構(gòu)，比如黨委系統(tǒng)、民主黨派、人大、政協(xié)、群眾團(tuán)體等。”該官員表示，這次透明度指標(biāo)體系也關(guān)注到這一情況是非常重要的，以杭州市為例，杭州市政府的100多家部門基本都在互聯(lián)網(wǎng)上公開了預(yù)算，但是政府之外的系統(tǒng)還沒有做，這些部門和機(jī)構(gòu)還是要保守一些；下一步，除了政府部門外，也應(yīng)該要求地方人大、政協(xié)公開預(yù)算，“既然監(jiān)督政府了，自己怎么不去帶頭呢？”該官員反問道。

課題組也向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，在統(tǒng)計(jì)中，地方人大、政協(xié)財(cái)政資金使用情況公布較少：很少城市在公開的財(cái)政預(yù)決算報告中，會細(xì)化到財(cái)政資金的使用主體，公開“人大事務(wù)”、“政協(xié)事務(wù)”等支出金額。

至于對指標(biāo)體系中涉及的第三部分“專戶與政府債務(wù)情況”，王文超表示，這個可能還為期過早，因?yàn)橛泻芏嗖淮_定因素，而且在有些制度建設(shè)還沒有達(dá)到那一步的時候，想拿出數(shù)字也拿不出。

對此，俞喬表示，目前從法律上還沒有給地方政府舉債合理、適當(dāng)?shù)慕忉尅８鶕?jù)預(yù)算法，地方政府不能借債，統(tǒng)計(jì)口徑上非常復(fù)雜，但現(xiàn)實(shí)情況是各地都有自己的融資平臺，這個債務(wù)規(guī)模到底是多少不好說。每年財(cái)政部、審計(jì)署、財(cái)政部在各地的專員辦，都要來搞政府債務(wù)的調(diào)查，但最后統(tǒng)計(jì)的數(shù)字，各家是各家的樣子，沒有統(tǒng)一的指標(biāo)口徑。

財(cái)政報告為何看不懂

近日，經(jīng)濟(jì)學(xué)者文顯堂在《中國經(jīng)濟(jì)周刊》撰文指出，在中國，經(jīng)人大審議的財(cái)政預(yù)算，籠統(tǒng)得不能再籠統(tǒng)，而且是很“專業(yè)”的粗，導(dǎo)致公眾看不清更看不懂。

對此，課題組表示，造成這個問題最根本的原因，還是財(cái)政信息公開得不全、不夠詳細(xì)。其次，財(cái)政信息公開的科目，大部分是按照財(cái)政部規(guī)范化的收支分類科目進(jìn)行的，而這些名詞本身可能距離大眾比較遠(yuǎn)，較難“望文生義”，但這并不是單獨(dú)某一地方政府公開方式的問題。

以“一般預(yù)算收入”為例，我們可能很難直觀想象其中包含哪些內(nèi)容（包括各類稅收收入、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、納入預(yù)算的行政性收費(fèi)收入、罰沒收入等，是地方政府最主要的收入來源），存在理解障礙，但這個詞本身的表述是規(guī)范的，應(yīng)當(dāng)不屬于“專業(yè)的粗”。

課題組提出，需要注意的問題可能有兩個方面：一、一些財(cái)政預(yù)算報告中出現(xiàn)“地方財(cái)政收入”、“全市總財(cái)力”、“全口徑財(cái)政”等類似的名詞，可能還需細(xì)致解釋，因?yàn)樵谪?cái)政收支分類科目中并沒有這樣的表述，讓人費(fèi)解其內(nèi)涵究竟是什么。在財(cái)政報告后增加必要的名詞解釋有助于公眾和監(jiān)督者理解財(cái)政報告的內(nèi)容。比如吉安市在《關(guān)于吉安市2011年市級總預(yù)算執(zhí)行情況和2012年市級總預(yù)算草案的報告（書面）》中，增加了“有關(guān)情況說明及名詞解釋”，解釋了“為什么財(cái)政支出大于地方財(cái)政收入”等問題以及“財(cái)政總收入”、“財(cái)政經(jīng)常性收入”等編制預(yù)算時的專有名詞。

二、關(guān)于未公開的數(shù)據(jù)。比如在標(biāo)準(zhǔn)表中，稅收收入的科目有十幾種，而有些地方只公開了幾種稅收的具體數(shù)額，并加上一個“其他稅收收入”或者“其他各稅收入”等類似的名詞。這樣盡管能夠使得所有的科目對應(yīng)的數(shù)額的總和與報告公開的總額匹配，但是報告的閱讀者可能存在的困惑是，到底沒有這幾種稅收，還是這幾種稅收被劃分到了“其他稅收收入”當(dāng)中？這會給信息使用者判斷信息的完整性和真實(shí)性造成一定障礙。