北起鴨綠江口，南至北侖河口，18000公里長的中國大陸岸線，連同散布在海岸線周邊的6000多個大大小小的島嶼，就如同一串璀璨的項鏈裝飾著美麗中國。
在這條漫長的海岸線上，有“跌落在地面的天空”三亞亞龍灣，有“面積最大的銀色沙灘”廣西北海銀灘，有“沙漠與大海的吻痕”秦皇島黃金海岸，有“紅色春天的自然奇觀”遼寧紅海灘，有“國際重要濕地名錄”海口東寨港紅樹林，也有“太陽升起的地方”山東榮成成山頭……
但如今，這些海岸線已經被蠶食得千瘡百孔。其中，違法且嚴重破壞海洋生態環境的圍填海是元兇。據中國環境與發展國際合作委員會(下稱“國合會”)海洋課題組介紹，從1990年至2008年，我國圍填海總面積從8241平方公里增至13380平方公里，平均每年新增圍填海面積285平方公里。
1月17日，國家海洋局通報，2013年全國填海面積高達15413公頃（約合154平方公里），雖然這之后逐年下降，但2017年填海面積仍有5779公頃。有專家稱，在許多沿海地區，除了開發價值低的海岸之外，海岸帶資源已基本開發殆盡。
有海洋研究機構初步估算，與20世紀50年代相比，中國累計喪失濱海濕地57%，紅樹林面積喪失73%，珊瑚礁面積減少了80%，三分之二以上海岸遭受侵蝕（侵占），沙質海岸侵蝕岸線已逾2500公里。目前，全國受監控近岸海洋生態系統處于健康、亞健康和不健康的分別占24%、52%和24%。
中央環境保護督察組和國家海洋局2017年的督察發現，沿海各地普遍存在向海要地的沖動，普遍存在不合理乃至違法圍填海問題。
國家海洋局17日出臺了史上最嚴圍填海管控措施，要求違法且嚴重破壞海洋生態環境的圍海，分期分批，一律拆除；圍填海形成的、長期閑置的土地，一律依法收歸國有；審批監管不作為、亂作為，一律問責；通過圍填海進行商業地產開發的，一律禁止；圍填海審批權，一律不得下放；年度圍填海計劃指標，一律不再分省下達。
“期待國家環保、海洋主管部門敢于亮劍，真刺殺，不要僅僅是一場劍術表演。”一位環保人士說。
不少地方縱容圍填海
“吹一塊地非常快，幾個月就能吹出一大片。”第一財經記者此前在河北省灤南縣采訪時，一位村民說。
站在灤南縣沿海的北堡、南堡大堤上，記者看到，吹沙填海（又叫“抽沙填海”）已經造就了一大片新土地，還修建了公路。在人工島上，無數個“磕頭機”正在不停地從地層深處抽油。
渤海灣濕地及紅腹濱鷸調查項目執行人楊洪燕告訴記者，從1994年到2010年，短短16年間，渤海灣西部和北部就有超過三分之一的沿海灘涂被工業項目圍墾，尤其是2006年以后，借助曹妃甸開發建設的迅猛勢頭，天津、唐山等地眾多城市“走向海洋”“發展臨港經濟”的愿望日益迫切，圍填海的速度也不斷加快。
灤南縣的圍填海在河北省并不算突出。據國家海洋督察組1月16日通報，國務院批準的《河北省海洋功能區劃（2011~2020）》中要求河北省自然岸線保有率為35%，但是《河北省海洋生態紅線》等多個文件僅將自然岸線保有率設定為20%。
正是在這種“寬松”的開發政策下，河北沿海各城市圍填海熱情持續高漲：
樂亭縣水產局中心漁港綜合項目一期工程建設填海超出批復面積16.1公頃，侵占神奇島島體1.8公頃，導致神奇島瀕臨滅失；秦皇島秦皇旅游文化投資有限公司未辦理任何用海手續，建設臨時通島路，致使金夢海灣水動力交換明顯減弱。2012年以前，金夢海灣未發現赤潮，2013至2017年赤潮發生時間由每年8天上升到30多天，2015至2017年連續三年發生綠潮，灣內生態環境惡化。
督察發現，河北省圍海養殖用海總面積約18424公頃，取得海域使用權面積為27%，存在大量未取得海域使用權圍海養殖用海。
隨著中央環保督察和國家海洋局圍填海專項督察的深入，沿海地區更多的問題被曝光。其中，一些地方政府和部門主導或縱容圍填海。比如，遼寧和浙江大規模違法圍海、填海問題突出。
在山東省，中央環保督察組發現，2013年以來，該省部分市縣政府及國土資源部門未經海洋部門審批，在海域范圍內違規辦理海域用地手續512宗，大量海域被違規填占。濰坊市國土資源局在白浪河西岸保留區和白浪河東岸南部保留區內辦理用地手續19宗，致使148.8公頃海域被違規填占。
國家明確重點海灣和重點河口區域禁止圍填海，但2015年7月以來，浙江省海洋與漁業局在重點河口海灣違規審批44宗圍填海項目；寧波市杭州灣新區管委會在未取得海域使用權的情況下，在杭州灣濕地海洋保護區內開工建設“建塘江兩側圍涂工程”，寧波市發改委核準該工程圍涂5347公頃。
拆分審批、填而不建、只占不補
國家海洋督察組介紹，一些地方違法圍填海手段花樣翻新，“膽子”之大令人震驚。
遼寧省一些圍填海項目依法應報國務院審批，卻被拆分為多個單宗面積不超過50公頃的項目由省政府審批。2009年錦州市娘娘宮臨港產業區管理委員會成立公司，將806公頃海域拆分為18個單宗不超過50公頃用海的項目，同步申請審批，同步換發土地證并全部納入土地儲備；2010年大連長興島臨港工業區管理委員會安排注冊10個公司，分兩批同步立項、同步申請10宗海域，共計452公頃，填海成陸后將土地歸集出讓給同一公司。
這種情況在海南省同樣存在。國家海洋督察組介紹，三亞蓮花島一期工程等項目被立案查處期間，繼續違規審批項目用海。
在江蘇省，圍填海項目填而不建、填而未用現象突出。國家海洋督察組發現，2012至2017年，江蘇省單宗填海項目確權用海面積2328.05公頃，建設項目實際使用面積495.44公頃，開發利用率僅為21.28%。響水縣沿海開發投資有限公司確權填海面積中，有967.79公頃無任何開發利用活動。此類情況在南通、連云港(4.710, 0.01, 0.21%)也不同程度存在。
廣西也同樣存在大量空置現象。國家海洋督察組督察發現，廣西沿海三市均存在填海成陸后長期沒有實際項目建設的情況，用海空置問題突出。督察發現，沿海三市有27個項目長期空置，涉及面積約934.6公頃。
福建省海域總面積13.6萬平方公里，海岸線總長3752公里，居全國第二位。督察發現，2010年以來，福建省累計審批填海項目382宗，使用近岸海域9062公頃，侵占部分沿海濕地。
福建省委辦公廳、省政府辦公廳公布的《中央環境保護督察反饋意見具體問題整改措施清單》稱，2016年以來寧德福安市在“鹽田港(8.160,-0.02, -0.24%)農漁業區”和“三沙灣保留區”出讓海域使用權并實施填海工程，合計用海142.75公頃；寧德環三都澳濕地水禽紅樹林自然保護區列入國家重要濕地名錄，2011年以來，圍海養殖造成保護區濕地面積減少近170公頃，局部生態系統遭受破壞。
督察發現，在廣西，一些地方政府在幫助企業“規避”政策限制上可謂花盡心思，絞盡腦汁。一些地方將完全改變海域屬性的非透水構筑物或填海造地作為臨時用海審批。2012年以來，廣西沿海三市共審批臨時用海項目34宗，其中非透水構筑物用海21宗，填海造地用海5宗。甚至通過批準臨時用海，使用海企業規避執法監管。
廣西防城港市為支持防城港市龍馬-明珠景區項目在海域使用手續辦理完成前開始動工，2012年底批準了該項目的臨時用海申請，用海方式為填海造地，該項目2013年4月才取得海域使用權證。
2007年，財政部、國家海洋局曾專門發布《關于加強海域使用金征收管理的通知》，統一海域使用金征收標準，進一步規范海域使用金繳庫管理，建立健全海域有償使用統計制度。還規定對違反規定擅自減免、緩繳、截留、擠占、挪用海域使用金的，要依法追究有關責任人員的責任。
但督察發現，沿海地區海域使用金上繳不及時、使用不規范的情況大量存在。在廣西，2015年以前，欽州市未及時將海域使用金上繳中央國庫，而是分批每年一繳；欽州港桂臺經貿萬噸級散雜貨碼頭工程等16個項目繳納的海域使用金時隔一年后才上繳中央國庫。2012年至2015年期間，防城港市通過海域使用金專戶為港工基礎設施建設開發投資有限責任公司等3家違法用海單位繳納行政處罰款共2305萬元，為該市土地儲備中心繳納西灣紅沙環道路項目和疏港物流中心項目海域使用金共798萬元。
河北滄州渤海新區交通運輸局非法占用海域被處罰款2134.57萬元，滄州渤海新區管理委員會從財政全額撥款給該單位用于支付罰款。滄州黃驊港綜保建設有限公司違法填海被處罰款8.4673億元，滄州渤海新區管理委員會以建設資金的名義分4筆合計約8.5億元撥付企業予以返還，變相縱容了企業違法行為。
2013年，遼寧瓦房店市海洋部門對太平灣港區違法填海行為處以1150萬元罰款，但當地財政部門隨后又以補貼名義全額返還，縱容企業違法行為。
圍填海背后的巨大經濟利益
我國沿海地區人口占全國的40%，GDP占全國的60%左右。
專家介紹，近半個多世紀以來，我國已先后經歷了四次大規模的圍填海高潮：
第一次是建國初期的圍海曬鹽。從遼東半島到海南島，我國沿海12個省區市均有鹽場分布，其中，位于渤海岸的長蘆鹽區是我國最大的鹽場，產量占全國海鹽總產量的四分之一。南方最大的海南鶯歌鹽場也是在1958年建設投產的，這一階段的圍填海主要以順岸圍割為主，圍填海的環境效應主要表現在加速了岸灘的促淤。
第二次大規模的圍海熱潮是上世紀60年代中期至70年代的圍墾海涂擴展農業用地。如汕頭港從建國初期到1978年共圍墾22宗，總面積達5800公頃。這一階段的圍填海也以順岸圍割為主，但圍墾的方面已從單一的高潮帶灘涂擴展到中低潮灘，同時農業利用也趨向于綜合化，圍填海的環境效應主要表現在大面積的近岸灘涂消失。
第三次大規模的圍填海熱發生在上世紀80年代中后期到90年代初的灘涂圍墾養殖熱，這一階段的圍海主要發生在低潮灘和近岸海域，圍海養殖的環境效應主要表現在大量的人工增殖使得水體富營養化，海域生態環境問題突出。
進入21世紀，隨著我國經濟快速持續增長，特別是第二次工業化浪潮和土地緊縮情勢下，沿海各地掀起新一輪的大規模的圍填海熱潮，也稱第四次圍填海熱潮。這次熱潮波及的造陸區域大，從遼寧到廣西、海南，我國東、南部沿海省區市甚至包括縣、鄉一級行政區均在推行圍填海工程。所實施的圍填海工程有大有小，大的如天津港(10.790, -0.02, -0.19%)的圍海造陸工程，計劃分期造陸5000公頃，大連長興島的圍海造陸已成陸3000公頃。小的如福建連安下官鄉的違法圍填海造陸6.27公頃。
新一輪的圍填海熱潮一部分是國家或沿海省區市經濟發展所必需的，如天津港的圍填海工程滿足天津市以及環渤海區域發展所需。河北曹妃甸的圍填海工程也是滿足首都鋼鐵集團搬遷所必需的。但多數小型圍填海工程卻是一些部門利益或者縣、鄉政府形象工程所致，如廣東陽東某鎮圍填海建設漁港廣場、福建惠安縣崇武水族館違法填海項目等。
國家海洋局第二海洋研究所研究員、中國科學院院士蘇紀蘭介紹，這一輪填海造地的特點是從零散圍填海作業轉向“集中集約用海”名義下的大規模連片填海造地。規模大，填海造陸速度快，主要用于大型化工、鋼鐵、港口等沿海產業及城鎮建設，圍填海項目審批缺乏生態環境意識，項目實施的監管不力，現有法規難以全面落實。
專家介紹，圍填海是東部沿海地區增加土地指標最快速、最廉價的方式，且利益巨大。
中國濱海濕地保護管理戰略研究項目組組長雷光春介紹，對浙江杭州灣、江蘇鹽城、河北灤南等地的調研，圍填海的工程成本約為60萬元~105萬元，土地恢復成本（含土地平整、表土恢復、農田水利等）約每公頃30萬元~45萬元。
以上兩項合計，將濱海濕地轉變為耕地的成本約為每公頃90萬元~150萬元。而不同市縣間耕地指標的交易價格約為每公頃450萬元，城市周邊建設用地交易價格可達每公頃500萬元~1500萬元。
灘涂圍墾所帶來的巨大經濟利益使得地方政府想方設法避開中央政府頒布的有關政策規定的監管。如中央政府規定，超過50公頃的圍填海項目必須經國務院審批。但一些地方政府經常“化整為零”，把大的圍墾項目分割成多個小的圍墾項目，這樣就可以避開國務院的審批。
而對于圍海造地的做法，第一財經記者在河北沿海采訪時，就有當地官員表示：“以往沿海經濟開發的程度不夠。所謂的沿海，只是陸地的‘盡頭’而已，只能‘旱了收螞蚱，澇了收蛤蟆，不旱不澇收鹽巴’。而如今，要面朝大海，向大海要土地。”
早在2012年，國務院密集出臺地方海洋區劃，明確提出沿海各地建設用圍填海規模控制指標，嚴控圍填海規模。如《廣西壯族自治區海洋功能區劃》明確到2020年，全區建設用圍填海規模控制在1.61萬公頃以內。再如，山東、福建、浙江、江蘇、遼寧、河北、天津的海洋功能區劃分別規定建設用圍填海規模控制在3.45萬公頃、3.335萬公頃、5.06萬公頃、2.645萬公頃、2.53萬公頃、1.495萬公頃和0.92萬公頃以內。
國務院在批復中表示，《區劃》是合理開發利用海洋資源、有效保護海洋生態環境的法定依據，一經批準，任何單位和個人不得隨意修改，應“嚴格執行項目用海預審、審批制度和圍填海計劃”。但這些“規劃用海、集約用海”的區劃屢屢被地方上的圍填海沖動突破。
專家估算，圍填海導致生態系統服務價值損失巨大。目前，我國海洋生態系統效益價值為2.17萬億元/年（以1994年為基準），其中近海海岸帶1.22萬億元/年，開闊洋面0.95萬億元/年。
圍填海使我國濱海濕地面積銳減，侵占了大面積魚類產卵場和索餌場，造成海洋和海岸帶生態服務價值大幅度降低。國合會預計，我國圍填海所造成的海洋和海岸帶生態服務功能損失達到每年1888億元，約相當于目前國家海洋生產總值的6%。
圍填海還使水體凈化功能降低，導致附近海域環境污染加劇。海岸帶景觀多樣性受到破壞。海洋和濱海濕地碳儲存功能減弱，影響全球氣候變化。圍填海速度過快，也加劇了沿海生態災害風險。
第一財經記者了解到，對于上述沿海地區存在的違法圍填海問題，中央環保督察組明確要求，依法依規嚴肅責任追究，對督察中發現的問題，要責成有關部門進一步深入調查，厘清責任，并按有關規定嚴肅問責。抓緊研究制定整改方案。整改方案和整改落實情況要按照有關規定，及時向社會公開。
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