多城邁入“無縣時代”：10年減少141個縣， 四大一線城市全部“無縣化”
21世紀經濟報道 劉美琳，羅淑勻，馮典俊 廣州報道
2000多年來，縣級行政中心始終是歷朝歷代最穩定的基層政權組織，在國家治理中占有重要地位。
近些年來，縣制“歷久不衰”的局面卻在發生變化，縣數快速銳減，市轄區數量卻在增長。民政部數據顯示，2009年底，中國尚有1464個縣，855個市轄區，2019年末，已縮減至1323個縣，市轄區數量卻增至965個。過去十年間，全國共撤銷了141個縣，同期增加了110個市轄區。
最近，全國范圍內的撤縣(市)設區再提速。據21世紀經濟報道統計，6月19日至今短短幾日，長春、成都、煙臺、邢臺四城先后獲國務院同意批準撤縣(市)設區。
作為中國推進城市化的領頭軍，超大、特大城市亦率先步入“無縣時代”，四大一線城市以及武漢、南京等新一線城市早已實現“無縣化”。另外，一些大城市盡管仍管轄少量的縣，逐步向“無縣”狀態靠攏的意味亦相當明顯。
目前，中國的重點城市中有哪些已經邁入“無縣時代”？在當前加快培育都市圈、做大做強中心城市的背景之下，轄區“無縣化”到底意味著什么？
“無縣城市”持續擴容
21世紀經濟報道記者梳理發現，在四大一線城市和15座新一線城市中，北京、上海、廣州、深圳、武漢、天津、南京、東莞、佛山這9城都已進入“無縣時代”。
從20世紀90年代以來，部分城市開始推進撤縣(市)設區。以武漢為例，1992年、1995年和1998年，分別經國務院同意批準撤銷漢陽縣、武昌縣、新洲縣和黃陂縣，并設立蔡甸區、江夏區、新洲區和黃陂區，20世紀90年代末就實現“無縣化”。
2011年，全國范圍內的撤縣(市)設區步伐明顯加快，并在2016年迎來小高峰。2016年，全國市轄區數量暴增33個，縣數量減少31個。
多位受訪專家在接受21世紀經濟報道采訪時指出，“無縣化”背后的根本推動力是中國不斷加快的城鎮化進程，也是城鎮之間聯系不斷緊密的結果。
“這是在都市圈背景之下統一規劃、統一建設的要求決定的。縣作為獨立的行政單元，不利于整個區域的融合發展。”華南城市研究會副會長孫不熟告訴21世紀經濟報道記者，過去很長一段時間里，中國的區域經濟格局都是由縣域經濟主導，如今已進入發展城市群和中心城市的城市化階段，其背后是從第二產業轉向第三產業主導的產業結構變革。
民銀智庫宏觀區域研究團隊負責人應習文認為，縣是與農村經濟社會形態相適應的行政區劃建制，區則是與城市經濟社會相適應的行政區劃建制。隨著城鎮化進程不斷加速，農村人口市民化的需求不斷增長，縣的農村經濟形態減弱而城市經濟形態增強，就會產生撤縣立市和撤縣設區兩種需求。
“如果縣與地級市關系更為密切、發展協同性更好，自然會推動撤縣設區。如果縣與地級市距離較遠、協同不足，就可能采取撤縣立市的方案。”應習文解釋道。
警惕盲目撤縣設區
推進“無縣化”雖然會帶來頗多利好，但仍需警惕不合理的撤縣(市)設區可能導致“消化不良”。
2000年12月，江寧縣撤銷并設南京市江寧區。自此江寧區的經濟發展“一路開掛”，20年后已成長為南京第一“經濟強區”，GDP從2000年的不足百億元增長到2019年的2400億元，超過眾多國內地級市的GDP總額。2019年江寧獲批江蘇省推進高質量發展先進區，營商環境綜合評價位居江蘇全省第二。
撤縣(市)設區將給被撤銷的縣(市)和管轄城市分別帶來哪些影響？應習文認為，對縣(市)來說，撤縣(市)設區后地方行政級別提升，可以享受到市里的經濟輻射與帶動作用，帶來農村人口市民化、區域一體化協同發展、基礎設施建設加快，公共服務水平提升等諸多好處。
“2015年增城市撤銷并設增城區，兩年之后廣州就把地鐵修了過去。如果沒有撤縣(市)設區，很難想象通地鐵的動作能這樣迅速。”孫不熟說。
對市來說，撤縣(市)設區后全市的經濟總量、土地、人口、空間資源都將進一步提升。“地級市在省里的重要性與話語權提高，包括地鐵等基建的審批資質更容易達標。”應習文認為，這些都將增加對原有縣市資源的統一調配能力，區域經濟發展更能發揮協同效應。
需要指出的是，一味追求撤縣(市)設區有可能導致“消化不良”，政策也切忌“一刀切”。
在應習文看來，適合撤縣(市)設區的情況包括幾種，例如縣(市)與地級市距離較近、特別是城區部分已逐步相連，或者兩地之間經濟聯系已經較為緊密、產業互補協同效應較強，都適合撤縣(市)設區。
“總體上看，兩地大體上是‘市強縣弱’的格局，撤縣(市)設區比較利于資源整合和協同發展。如果是‘市縣等強’甚至‘市弱縣強’，那么撤縣立市會更適合。這種情況下撤縣設區，雙方缺乏認同感，阻力就會比較大。”孫不熟說。
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